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為實現對無人駕駛航空器的依法管理，國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》日前在工信部官網上對外征求意見。這是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。
無人機產業(yè)法律法規(guī)國家層面零的突破
民航二所空管所副所長張建平認為，征求意見稿是國家層面無人機產業(yè)法律法規(guī)零的突破，對無人機的人、機、環(huán)（空域）、管（運行）等四個方面都有所涵蓋，內容比較全面。
中國民航大學法學院副教授王立志說，從管理角度看，無人機是一把雙刃劍。在為人類生活提供便利和幫助的同時，也存在著一些問題。因此，征求意見稿出臺是通過立法的方式對無人機行業(yè)進行規(guī)范，促進無人機行業(yè)的發(fā)展和繁榮。
王立志說，由于無人機和有人駕駛航空器都在統(tǒng)一空域里飛行，隨著無人機井噴式的發(fā)展，許多無人機干擾民航機場運行等事件屢見報端。無人機既影響了航班運行，也造成了大量的經濟損失和社會問題?，F在制定法規(guī)“是順理成章的。”
北京交通大學法學院副院長、互聯網交通運輸法律研究中心主任李巍濤指出，征求意見稿對無人機的分級分類管理比較科學。與歐洲的三分類不同，在不建立評估機構的情況下，使用多維度、綜合考量的方式對無人機進行分類，既能滿足無人機管理的需求，也能符合人民群眾對娛樂類無人機的實際需要。
李巍濤指出，征求意見稿劃設管控空域，公布空域信息，使得空域使用和準入規(guī)則更明晰，使用戶明確知道哪里能去，哪里不能去，能夠根據規(guī)則合法使用空域，體現了國家開放的管理思路。
他認為，征求意見稿提出由省級人民政府公布行政管轄范圍內空域劃設信息，民航局統(tǒng)一發(fā)布全國空域劃設信息。同時明確了空域申請和計劃申請的流程及內容，對外公布飛行空域和計劃審批單位名稱、申請流程、聯系方式和監(jiān)督電話，改變了過去用戶知情難、申請難、合規(guī)難的痛點。
征求意見稿亮點不少
張建平說，征求意見稿以運行風險為中心，進行無人機分類管理，有利于實際指導解決問題。無人機擾航事件發(fā)酵后，很多地方一度對無人機按照機場凈空保護區(qū)域進行全面禁飛，這種管理簡單粗暴。征求意見稿在確保國家安全、公共安全、飛行安全前提下，對一定高度、一定類型民用無人機飛行放寬管制，有利于公眾使用無人機。另外，每年定期發(fā)布無人機空域劃設信息，有利于空域資源靈活使用。
李巍濤也表示，征求意見稿為無人機用戶提供了合理合法的飛行權利，簡化了空域管理手續(xù)，使用戶不再受“黑飛”困擾。他說，征求意見稿規(guī)定，輕型無人機在適飛空域不用申請空域和飛行計劃，很多使用消費級無人機的用戶可以在合法范圍內相對自由地飛行。“相信以后不會再出現因正常使用無人機而被拘留的案例。”
王立志說，征求意見稿的一個亮點是對無人機的分類。和地方立法把無人機簡單分為輕型微型小型中型大型不同，征求意見稿采用了更復雜的分類方式，把無人機按照任務分為國家和民用兩級；按照飛機管理方式分為開放型、有條件開放型和管控型；按照安全飛行性能等分為小型微型。這種分類方法更為全面細化，更適于管理需求，也更符合國際立法的趨勢。
“中國的低空改革尚未完成，現階段，中國的空域都為管制空域。如果按照現行的民航法、通航條例等規(guī)定，所有起飛均需提前申請空域與飛行計劃。但是這種方式已經不適用于當下無人機的客觀發(fā)展現實，無法滿足用戶的正常使用需求。”李巍濤告訴中國青年報·中青在線記者，征求意見稿通過劃分無人機管控空域，開放適飛空域，滿足了用戶的使用需求和社會的發(fā)展需要。這是中國低空開放的一小步，是關健且堅實的一步，能夠為未來的低空空域開放積累經驗。
征求意見稿規(guī)定，使用微型無人機的用戶，如在50米以下、禁飛區(qū)以外飛行，無需申請空域和飛行計劃；對于輕型無人機，在120米以下適飛空域內飛行，只需報送動態(tài)信息，也不再需要申請空域和飛行計劃?？紤]到我國大多數用戶為使用微型和輕型機進行個人娛樂的用戶，李巍濤認為，這對中國無人機產業(yè)的未來發(fā)展會形成重大利好。
張建平指出，運營管理開放后，無人機研發(fā)企業(yè)的銷量也會有所上升，間接促進企業(yè)對新型無人機的研發(fā)和創(chuàng)新。
專家支招完善征求意見稿
王立志說，征求意見稿仍有可以完善的空間。從立法本身來看，法規(guī)起草的立法語言還不夠規(guī)范。在立法和法條里使用了大量的文件、講話等，在實際操作中具體含義不夠確定。同時，除了規(guī)定飛行本身，征求意見稿還規(guī)定了無人機本身的銷售、登記、進出口等環(huán)節(jié)，邏輯顯得不夠嚴密。
王立志指出，征求意見稿一些制度的操作性還有待進一步探討。例如現在以黑名單的形式規(guī)定了禁飛空域，黑名單的確在管理上具有易操作性，但前提是黑名單必須詳盡周全，否則遺漏了本不該飛卻未列入黑名單的空域，就會出問題。
另外，處于黑名單范圍的往往是涉密等敏感單位，規(guī)定了這樣的黑名單，反而有泄密的風險。王立志認為，空域管理機構還應該提出更合理的管理辦法。
除了空域管理，消費級無人機的實踐操作也有提升空間。
征求意見稿第十條中強制要求除微型無人機以外的民用無人機消費方進行實名備案。李巍濤擔心，鑒于無人機消費方式特點，這一要求在實踐操作中可能會遭遇困難。
“從法律層面講，強制消費者進行登記備案缺乏合理的法理依據。“李巍濤說。
李巍濤建議，根據分級分類管理的理論，應該對小型及以上無人機進行實名銷售備案，不應該要求銷售輕型機的企業(yè)對購買者進行實名銷售備案，并向公安機關報備的規(guī)定。由于輕型無人機個人消費屬性明確，除了自用，還大量地用做禮物，因此銷售實名備案并不能實現購買者和使用者的一致性。而小型及以上無人機功能強大，以作業(yè)為主，購買者基本上都是專業(yè)用戶或者相關企業(yè)。用戶購買這些產品的目的明確，就是要用這些產品進行特定作業(yè)活動。因此這類產品的購買者和使用者能較好地保持一致。另外，條例已經規(guī)定使用無人機要實名登記，民航局也已經實施了一段時間，相關的做法能夠成為行業(yè)的標準，并且符合輕型機的行業(yè)特點、用戶習慣。
張建平指出，征求意見稿對于規(guī)定250克以下的微型無人機在真高50米以下空域飛行采取開放政策，但主流消費類無人機都不止250克，且很多樓宇都高于50米。對無人機開放力度仍需加大。
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